Kluczowe pytania o rezultaty

Pytania, na które zamawiający powinien znaleźć odpowiedź

Ocena efektów stosowania aspektów społecznych w zamówieniach publicznych jest bardzo istotnym, ale trudnym działaniem. Istotnym, gdyż pozwala ocenić, czy stosowanie aspektów społecznych jest uzasadnione, czyli czy przynosi zamierzone korzyści społeczne. Trudnym, gdyż żadne regulacje prawne takiej oceny wprost nie wymagają, nie ma również jeszcze wypracowanych, sprawdzonych sposobów postępowania w tym zakresie, a przeprowadzenie takiej oceny wymaga niekiedy dodatkowych wysiłków i nakładów ze strony zamawiającego.

Warto jednak pamiętać, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych, pieniądze publiczne muszą być wydawane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Stąd wynika pośrednio obowiązek, aby zamawiający upewnił się, że stosowanie aspektów społecznych w zamówieniach publicznych pozwala osiągać zamierzone efekty i jest po prostu opłacalne. Niezależnie od tego, każdy zamawiający sam powinien być zainteresowany, na ile efektywnie wydatkowane są środki będące w jego dyspozycji.

Zamawiający musi także pamiętać, że stosowanie aspektów społecznych pozwala uwzględniać korzyści społeczne, ale jest to dodatkowy cel, który może osiągnąć zamawiający udzielając zamówienia publicznego. Głównym celem jest skuteczne, efektywne, terminowe i o dobrej jakości zrealizowanie zamówienia publicznego. Do dbałości o realizację tego celu zobowiązuje zamawiającego zarówno Prawo zamówień publicznych, jak i ustawa o finansach publicznych. Zamawiający musi więc także oceniać stosowanie społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych pod kątem potencjalnych skutków z punktu widzenia realizacji zamówienia. Jeżeli uwzględnienie aspektów społecznych w sposób istotny może obniżać skuteczność, efektywność, jakość zamówienia lub wydłużać termin jego realizacji, to zamawiający powinien z tego zrezygnować lub przynajmniej dobrze rozważyć taką możliwość.

Ocena stosowania aspektów społecznych powinna odpowiadać na następujące, kluczowe pytania:

• czy stosowanie aspektów społecznych nie wpływa negatywnie na realizację zamówień publicznych?
• jakie korzyści społeczne przyniosło stosowanie aspektów społecznych?
• czy osiągnięte korzyści są większe niż dodatkowe koszty związane ze stosowaniem aspektów społecznych?

Efekty bezpośrednie, pośrednie i długofalowe

Różne wymiary korzyści z zastosowania klauzul społecznych

W dalszej części skoncentruję się na ocenie efektów stosowania czterech kluczowych mechanizmów, czyli klauzul społecznych, ale można odnieść to także do pozostałych rozwiązań pozwalających uwzględniać aspekty społeczne.

Możliwość stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych przewidziana została po to, aby można było osiągać dodatkowe korzyści społeczne. Niekiedy określa się je jako społeczną wartość dodaną. Te korzyści mają różnorodny charakter i wymiar, w zależności od rodzaju zastosowanej klauzuli oraz skali, zakresu i czasu jej stosowania. Można mówić o trzech poziomach czy te rodzajach efektów stosowania klauzul społecznych: bezpośrednich, pośrednich i długofalowych.

Bezpośrednie pojawiają się w trakcie realizacji zamówienia i wynikają wprost z zastosowania wymogów objętych klauzulami. Pośrednie to efekty, które dzięki zastosowaniu klauzuli zostają osiągnięte po zakończeniu realizacji zamówienia. Długofalowe, to korzyści społeczne, które mają trwały charakter i pojawiają się w dłuższym okresie i z reguły dotyczą problemów społecznych istotnych dla mieszkańców i zamawiającego.

O ile efekty bezpośrednie i pośrednie można oceniać zarówno zbiorczo, jak i w odniesieniu do pojedynczego zamówienia z klauzulą społeczną, o tyle efekty długofalowe wymagają konsekwentnego stosowania nie tylko klauzul społecznych, lecz także innych działań służących ich osiąganiu. Jeżeli na przykład taką długofalową korzyścią jest zwiększenie zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami, to stosowanie wymogu zatrudniania takich osób przy realizacji zamówień publicznych powinno być uzupełnieniem innych działań aktywizujących zawodowo osoby z niepełnosprawnościami.

Przykład efektów stosowania klauzuli zatrudnieniowej w stosunku do osób bezrobotnych

Zamawiający w praktyce na razie dość rzadko oceniają efekty stosowania klauzul społecznych, a jeżeli to robią, to ograniczają się do oceny efektów bezpośrednich. Przede wszystkim dlatego, że mogą to stosunkowo prosto zrobić jeszcze w trakcie realizacji zamówienia, najczęściej w oparciu o informacje przekazane przez wykonawcę. Ocena efektów pośrednich czy długofalowych wykracza poza okres realizacja zamówienia, więc zamawiający musi sam zebrać potrzebne do oceny informacje. I najczęściej tego nie robi. Ocena efektów pośrednich pozwala zamawiającym stwierdzić, czy efekty bezpośrednie mają trwały charakter, czy nie były tylko chwilowe. W wymogu zatrudnienia osoby bezrobotnej chodzi o to, żeby zatrudnić ją na okres realizacji zamówienia, ale po to, aby taka osoba zdobyła doświadczenie i kompetencje zawodowe, aby uwierzyła w siebie i w konsekwencji miała większe szanse na znalezienie trwałego zatrudnienia. 

Z kolei efekty długofalowe pozwalają uświadomić sobie zamawiającym, w jaki sposób klauzule społeczne mogą przyczyniać się do rozwiązywania problemów społecznych gmin czy powiatów, jak wkomponować to narzędzie inne działania służące rozwiązywaniu tych problemów, aby klauzule mogły uzupełniać i wzmacniać efekty lokalnej polityki społecznej.

Poniżej w tabelach znajduje się opis najczęściej uwzględnianych efektów - korzyści społecznych wynikających ze stosowania klauzul społecznych na trzech poziomach wraz z proponowanymi głównymi wskaźnikami ich oceny oraz sposobami weryfikacji tych wskaźników.

Bezpośrednie efekty zastosowania klauzul społecznych

Pośrednie efekty zastosowania aspektów społecznych pojawiające się po zakończeniu realizacji zamówienia

Część danych umożliwiających dokonanie oceny efektów pośrednich jest w posiadaniu zamawiającego, jednak większość musi być pozyskana od wykonawców, przy czym już po zakończeniu realizacji zamówienia. Oznacza to, że udzielenie tych informacji będzie zależało od chęci i dobrej woli pracodawcy.

Długofalowe efekty wynikające ze stosowania aspektów społecznych

Badanie długofalowych skutków stosowania klauzul społecznych ma sens jedynie wtedy, gdy były one konsekwentnie stosowane w danym okresie i mogły mieć wpływ na zatrudnienie czy sytuację podmiotów ekonomii społecznej. Jeżeli klauzule stosowane były incydentalnie, to oczywiście nie ma sensu oceniać ich wpływu społecznego. Zauważalne zmiany wymagają czasu, więc ocena długofalowych efektów stosowania klauzul społecznych powinna być dokonywana w dłuższych okresach, na przykład na przestrzeni 3, 5 czy 10 lat.

Ocena efektów klauzul w praktyce

Jakie informacje warto zbierać i po co?

To, o co zamawiający powinien zadbać, czyli absolutne minimum, to ocena na pierwszym poziomie, czyli ocena efektów bezpośrednich. Wymaga to zbierania informacji o liczbie zatrudnionych oraz liczbie podmiotów ekonomii społecznej realizujących zamówienia. Nie jest to skomplikowane, gdyż informacje te są dostępne u zamawiającego oraz u wykonawcy realizującego zamówienie. Istotne jest, aby zamawiający gromadził te informacje w sposób systematyczny, gdyż pozwoli to na ocenę bezpośrednich efektów stosowania klauzul społecznych, a w przyszłości ocenę i długofalowych skutków.

Taką ocenę bezpośrednich skutków stosowania klauzul społecznych prowadzą na przykład miasta, które wprowadziły zarządzenia dotyczące obowiązku stosowania klauzul społecznych, czyli Warszawa i Częstochowa. Ułatwia to monitorowanie i ocenę stosowania klauzul społecznych, gdyż w obu przypadkach w zarządzeniach wskazane są jednostki odpowiedzialne za nadzór nad stosowaniem klauzul społecznych. Prezydent Częstochowy wyznaczył do tego od 2018 roku Wydział Polityki Społecznej (wcześniej był to Wydział Promocji Zatrudnienia i Spraw Społecznych), a Prezydent m.st. Warszawy - Biuro Pomocy i Projektów Społecznych. Dzięki temu wiadomo na przykład, że w latach 2013-2017 w Częstochowie dzięki zastosowanym klauzulom społecznym zamówienia realizowało 31 podmiotów ekonomii społecznej, a zatrudnionych zostało 760 osób. W Warszawie natomiast 01.10.2015 r. do 31.03.2017 dzięki stosowaniu klauzul społecznych do realizacji zamówień zostało zaangażowanych 4 710 osób na podstawie umowy o pracę.

W przypadku niedużej skali udzielanych zamówień i niewielkiej liczby zamawiających w gminie, czy powiecie, gromadzenie takich danych jest proste, trzeba to robić systematycznie. W dużych miastach, gdzie różnych wydziałów i jednostek miejskich jest kilkadziesiąt czy kilkaset, wymaga stworzenia mechanizmu zbierania od tych jednostek informacji o zastosowanych klauzulach społecznych i ich efektach bezpośrednich. Takie mechanizmy w oparciu o wspomniane zarządzenia zostały stworzone w Warszawie i Częstochowie.

Analizując dane dotyczące bezpośrednich efektów stosowania klauzul społecznych warto także zwrócić uwagę na skalę przypadków, w których wykonawcy nie byli w stanie dotrzymać warunków objętych klauzulami. Jeżeli ta skala jest duża, to zmawiający powinien zastanowić się nad przyczynami niespełniania klauzul przez wykonawców i podjąć działania służące zmniejszeniu skali tego zjawiska. Może to wynikać na przykład zbyt wysokich wskaźników dotyczących zatrudnienia osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, wtedy w kolejnych zamówieniach ten wskaźnik może zostać obniżony. Przyczyną może być brak wiedzy po stronie wykonawcy, jak wypełnić warunki objęte klauzulą, a wtedy na przykład zamawiający może wesprzeć wykonawcę wiedzą w tym zakresie. Generalnie ocena bezpośrednich efektów powinna odpowiedzieć na pytanie, czy zostały one osiągnięte, a jeżeli nie, to jakie są tego przyczyny.

Z punktu widzenia zamawiającego istotna jest także ocena tego, czy zastosowanie klauzul społecznych negatywnie nie wpływa na realizację zamówień. Taka ocena nie powinna mieć charakteru jednostkowego, ale dotyczyć na przykład wszystkich zamówień z klauzulami społecznymi udzielonymi w ciągu roku. Jeżeli powtarzają się w tych zamówienia problemy z jakością, terminowością czy efektywnością realizacji zamówień, to jest to powód do przeanalizowania przez zamawiającego przyczyn tych problemów. Chodzi o to, żeby zamawiający upewnił się, że negatywny wpływ na realizację zamówienia wynika rzeczywiście z zastosowania aspektów społecznych, a nie innych przyczyn. Na przykład istotne zwiększenie ceny realizacji zamówienia, w którym wykonawca ma zatrudnić osoby bezrobotne, nie musi wiązać się bezpośrednio z faktem zatrudnienia, a wynika często z wysokich kar, jakie zamawiający przewidział za nie spełnienie tego obowiązku przez cały okres realizacji zamówienia. Wysokość tych kar jako potencjalne ryzyko, wykonawca wkalkulowuje w cenę zamówienia i stąd jej wzrost. Wiedząc o tym, zamawiający w kolejnych postępowania może odpowiednio skorygować wysokość kar dla wykonawcy za nie spełnianie wymogów społecznych.

W przypadku, w którym wykonawca wie, na podstawie analizy postępowań, że zastosowanie określonego rozwiązania wpływa negatywnie na realizację zamówienia, to powinien – jeżeli jest to możliwe – odpowiednio je skorygować lub zrezygnować z jego stosowania, być może zastępując je innym, które także pozwala osiągnąć korzyści społeczne.

Wraz z nabywaniem doświadczeń w stosowaniu klauzul społecznych warto, aby zamawiający rozważył możliwość przeprowadzenia oceny efektów pośrednich i długofalowych, wykorzystując do tego własne dane dotyczące udzielonych zamówień, informacje pozyskiwane od wykonawców np. w formie ankiet, informacje od służb zatrudnienia i służb pomocy społecznej dotyczące tego, czy osoby wcześniej zatrudnione w ramach zamówień, nie stały się ponownie ich beneficjentami, czy danych statystycznych w przypadku efektów długofalowych.

Pozostając na poziomie oceny efektów bezpośrednich zamawiający może także dodatkowo przeprowadzić analizę kosztów i korzyści. Wymaga to uwzględnienia z jednej strony dodatkowych nakładów związanych ze stosowaniem klauzul społecznych, z drugiej efektów/korzyści i porównania ich. Aby to porównanie było możliwe obie strony tego zestawienia trzeba wyrazić w pieniądzach. Nie zawsze jest to proste, ale taka analiza może pozwolić zamawiającemu opłacalność stosowania klauzul społecznych. Taka analiza kosztów i korzyści jest użyteczna także z tego powodu, że niekiedy stosowanie klauzul społecznych pociąga za sobą dodatkowe koszty, czy to w postaci dodatkowej pracy po stronie zamawiającego, czy to z dodatkowymi nakładami po stronie wykonawcy, co skutkuje wzrostem ceny realizacji zamówienia. Dlatego w ocenie stosowania aspektów społecznych zamawiający powinien uwzględniać nie tylko efekty, lecz także koszty, żeby przekonać się, czy osiągane korzyści przewyższają koszty, czyli, że to się opłaca.

Przykład takiej analizy dla konkretnego zamówienia, przy realizacji którego dzięki klauzuli zatrudniono 3 osoby bezrobotne pokazano w poniższej tabeli.

Przyjęte kwoty są jedynie przykładowe.